Erakondade ja nende kontrollimise õiguslikke probleeme

Eesti õiguskultuuris on õiguskord jaotatud era- ja avalikuks õigusvaldkonnaks. No ja siis, küsib tavakodanik. Tõsi ta on, et ega see teadmine inimest igapäevatoimetustes edasi ei aita ega tagasi hoia. Juristile pakub selline vahetegu peamiselt õigusteoreetilist huvi, kuid mitte ainult... Vaheteol on oma põhjus, loogika ja õiguslikud tagajärjed ning õigusriigis peetakse sellest jaotusest kinni. Eestis on siiski näiteid, kus eraõiguslikes õigusaktides sisalduvad avalik-õiguslikud regulatsioonid. Nii antakse avalik-õigusliku äriregistri regulatsioon eraõiguslikus äriseadustikus. Samas on äriregister moodustatud ja põhimäärus kinnitatud Vabariigi Valitsuse määrusega. Selline konstruktsioon on vähemalt arusaadav. Erakonnaseaduse järgi on erakond (partei) Eesti kodanike vabatahtlik poliitiline ühendus, mille eesmärgiks on oma liikmete ja toetajaskonna poliitiliste huvide väljendamine ning riigivõimu ja kohaliku omavalitsuse teostamine. Erakond on mittetulundusühing (MTÜ) ja allub mittetulundusühingute regulatsioonile niivõrd, kuivõrd erakonnaseaduses ei sätestata teisiti. MTÜ, sh erakond, on eraõiguslik juriidiline isik. Sellisele MTÜ-le on seadusandja “usaldanud” muuhulgas osalemise erakonnaliikmete kaudu Riigikogu tegevuses, Euroopa Parlamendi tegevuses, kohaliku omavalitsuse volikogude tegevuses, Vabariigi Presidendi valimisel ning Vabariigi Valitsuse ja kohaliku omavalitsuse täitevorganite moodustamisel. Ei tundu mõistlik ja õiguslikult põhjendatud, et eraõiguslik MTÜ sisuliselt juhib riiki ja omavalitsusüksusi – ehk siis tegeleb avalik-õigusliku elukorralduse suunamisega. Oleks mõistlik anda erakondadele avalik-õigusliku ühingu staatus. Sellega kaasneks ka erakondade tõhusama kontrolli riiklikud mehhanismid ning ehk ka kübeke vastutust, mille puudumine on ilmselt üks põhjus tänastele probleemidele (sh rahastamisskandaalile). Keegi võib siinkohal ju öelda, et meil on ellu kutsutud erakondade rahastamise järelevalve komisjon (edaspidi Komisjon), mis kontrollib (vähemalt) rahaasju. On, tõesti on, kuid seda Komisjoni toon ma oma tudengitele näiteks siis, kui käsitleme seda, kuidas üks eraõiguslik või avalik-õiguslik juriidiline isik/institutsioon tekib. Segasemat näidet ühe institutsiooni õigusliku seisundi kohta ei ole tuua. Komisjon on minu hinnangul õiguslikult ebaselgel pinnasel ja ei ole päriselt selge, kas tegemist on era- või avalik-õigusliku institutsiooniga või millega üldse tegemist on. Pole ka selge Komisjoni õiguslik staatus. Riigikogu kodulehelt võib lugeda, et “… erakondade rahastamise järelevalve komisjon on loodud erakonnaseaduse kohaselt”. Samas ei leia selle ”loomise” kohta seadusest sõnagi. Komisjoni töökorra p 1 kinnitab, et Komisjon on ”…erakonnaseaduse § 1210 alusel moodustatud komisjon, mis lähtub oma tegevuses erakonnaseadusest, haldusmenetluse seadusest, asendustäitmise ja sunniraha seadusest, muudest riigiasutuste tööd reguleerivatest õigusaktidest.” Kes moodustas? Millal moodustas? Kas tegemist on eraõiguslikku valdkonda reguleeriva seaduse kohaselt/alusel asutatud/moodustatud avalik-õigusliku riigiasutusega? Mis tüüpi institutsiooniga on tegemist? Nendele küsimustele avalikest allikatest vastust ei leia. Järeldan, et kuna Komisjoni tegevuse alused antakse erakonnaseadusega, võiks olla tegemist eraõigusliku institutsiooniga. Tõsi, selle institutsiooni liikmed on valdavalt avalik-õiguslike institutsioonide (näiteks õiguskantsleri, riigikontrolöri, Vabariigi Valimiskomisjoni) esindajad, aga ega see ei ole iseenesest keelatud. Erakondade suhtes võiks olla tegemist erakonnavälise, kuid erakondade süsteemi kuuluva eraõigusliku järelevalve komisjoniga, mis kontrollib, kas erakond, valimisliit ja üksikkandidaat järgivad erakonnaseaduses sätestatud nõudeid või mitte. Kuigi jääb ebaselgeks, kes Komisjoni moodustab ja millega on tegemist, võiks sellise konstruktsiooniga teatud mööndustega leppida, aga… Komisjonil on erakonnaseaduse alusel õigus teha ettekirjutusi, määrata sunniraha (kuni 6400 eurot) ja viiviseid (0,85 protsenti iga maksmisega viivitatud kalendripäeva eest). Selliseid karistuslikke volitusi ei saa olla eraõiguslikul institutsioonil. Lisaks veel see, et vastavalt erakonnaseadusele registreeritakse komisjon riigi- ja kohaliku omavalitsuse asutuste riiklikus registris. Sellest tuleks järeldada, et tegemist on mingi avalik-õigusliku institutsiooniga. Sellele räägib aga vastu õigusteoorias ja ka kehtivas õiguses tunnustatud põhimõte, mille kohaselt peaks avalik-õiguslik institutsioon olema avalikes huvides asutatud/moodustatud kas seadusega või seaduse alusel. Kuna pole olemas seadust, millega oleks Komisjon loodud (selleks ei kvalifitseeru minu hinnangul ka 25.11.2010 vastu võetud erakonnaseaduse muutmise seadus), on küsitav ka õiguslik alus Komisjoni kandmiseks riigi- ja kohaliku omavalitsuse asutuste riiklikusse registrisse. Lihtsalt niisama ka mingit riigiasutust (või mis iganes institutsiooni) tekkida ei saa. Avalikest allikatest pole leida ühegi riigiorgani (näiteks Vabariigi Valitsus) otsust Komisjoni kui riigiasutuse vms moodustamise kohta. Ka asjaolu, et Komisjoni asjaajamise ja tehnilise teenindamise tagab Riigikogu Kantselei, ei tee Komisjonist veel avalik-õiguslikku institutsiooni (asutust vms). Usun, et Komisjoni selline ebakindel ja küsitav õiguslik alus tuleb viivitamata muuta kindlaks ja vaieldamatuks. Erakondade avalik-õiguslikuks ”vormistamise” võiks aga võtta edaspidise diskussiooni alla. Tulenevalt eelkirjutatust tuleks hinnata Komisjoni senise tegevuse ja selle otsuste seaduslikkust. Kui ongi nii, et pole teada, millise institutsiooniga on tegemist ja kes selle moodustas (erakonnad, Vabariigi Valitsus vms), tuleks Komisjoni senine tegevus ja otsused kvalifitseerida ebaseaduslikeks. Õigusriigis sellist olukorda, kus politseinik määrab trahvi taatlemata mõõteriistade näitude alusel või keegi kontrollib kedagi ebaseaduslikult või register teeb kandeid kindla õigusliku aluseta, olla ei tohi. Urmas Arumäe LLM, PhD EBSi õiguse ja avaliku halduse dotsent