Maakonda ei ole olemas!

Eestis on maakonnad eksisteerinud juba muinasajast, kui Eesti territooriumil moodustati 9.-13. sajandil kaheksa maakonda (Virumaa, Rävala, Harju, Järva, Läänemaa, Saaremaa, Ugandi ja Sakala), kusjuures Kesk-Eestis jäid suuremate maakondade vahele kuus väiksemat kihelkonda (Vaiga, Mõhu, Nurmekund, Alempois, Soopoolitse, Jogentagana). Tegelikult oli nimetatud muinasmaakondade puhul tegemist muinasriikidega või maariikidega, nagu neid nimetas Eesti õigusteadlane Jüri Uluots. Muinasriikide riiklikku staatust tõendavad muuhulgas teiste riikidega sõlmitud erinevad rahu-, liidu-, kaitse-, kristliku vendluse- ning alistumislepingud, milliseid Uluots loetleb perioodil 1208 – 1227 kokku 49! Eestil ei ole vaja häbeneda oma varasemat ajalugu. Riigina peaksime kuulutama oma riikluse tuhandeaastast ajalugu ja mitte maha salgama tõsiasja, et enamuse riigiks olemise ajast oleme olnud okupeeritud keisrite, kuningate, tsaaride, pruunide ja punaste poolt. Ei mingit 700 aastast orjapõlve, vaid okupatsioon! Selle pika ajaloo vältel oleme rahvusriigina saanud päikese all olla 95 aastat, millest üle poole ajast okupeerituna. Kahjuks on meie riikluse ajalugu sõdade ja okupatsioonide ajalugu, mis päädis laulva revolutsiooniga ning mis hetkel on taaskord kaldumas iseotsustamisest (vabatahtliku) loobumise suunas – seekord siis Euroopa Liidule. Ju on see väikeriigi ja arvult väikese rahva saatus. Aga mitte sellest ei tahtnud ma kirjutada. Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 2 lg 1 ja 2 järgi tuleb Eesti territooriumi haldusjaotuse all mõista Eesti territooriumi jaotus maakondadeks, valdadeks ja linnadeks, kusjuures maakonnas teostatakse seaduse alusel riiklikku haldamist maavanema ja valitsusasutuste poolt. Ebaselgeks jääb, mis asi on ’maakond’ ja mida tähendab mõisted ’haldus’ ja ’haldama’. Raske on mõista ka eelviidatud seadusesätet selles osas, et riigi territoorium on üheaegselt jagatud nii maakondadeks kui ka omavalitsusüksusteks – territooriumist ei tule kuidagi välja… Mõistetav oleks, et riigi territoorium on jagatud maakondadeks ja maakonnad omakorda valdadeks ja linnadeks, kuid seadus selliselt olukorda ei reguleeri, ehkki on varasemalt reguleerinud - 1937. aasta vallaseaduse § 1 järgi oli vald maakonna halduslik alljaotis. Alljärgnevalt mõned mõtted seoses maakonnaga kehtiva õiguskorra taustal (avalikust haldusest jms jätkuloona järgmine kord). Väidan, et maakonda ei ole olemas! Formaalselt ehk küll, aga sisuliselt mitte. Ehkki ka formaalselt on olukord üsna küsitav. Eesti Vabariigi põhiseadus ei tunne mõistet ’maakond’. Sellist asustusüksuse liiki ei tunnista kehtiv õiguskord tervikuna. Maakonnast on tänaseks alles jäänud vaid sisutu formaalne mõiste, mille määratlustki seadusest ei leia. Maakonnale on varasemalt sisu andnud maakonna omavalitsuslik staatus, mis 1993. aastal vastuvõetud kohaliku omavalitsuse korralduse seadusega (KOKS) lõpetati. KOKS muutis kohaliku omavalitsuse korralduse aluseid. Enne KOKSi reguleeris kohaliku omavalitsuse korraldust Eesti NSV Kohaliku omavalitsuse aluste seadus (1989). Kohaliku omavalitsuse üksusteks olid maakonnad, linnad, alevid ja vallad ning kohaliku omavalitsuse funktsioonid jagati esmatasandi (vald, alev, linn) ja teise tasandi (maakond, vabariikliku alluvusega linn) vahel. Erisusi oli ka juriidilise isiku ja omavalitsusorganite käsitluses. Senisest erinevalt sätestas KOKS omavalitsusorganitena üksnes volikogu ja valitsuse, kusjuures varasema õiguskorra järgi olid omavalitsuse organiteks ka vallavanem/linnapea ja volikogu revisjonikomisjon. Avalik-õiguslikuks juriidiliseks isikuks olid enne KOKSi valla või linna volikogu või valitsus (olenevalt põhimääruses sätestatust). Selle sedastusega ei kutsu siinkirjutaja üles KOKS-i eelset õiguskorda taastama, vaid kehtivat õiguskorda korrigeerima. Kuna maakonda ei ole sisuliselt olemas, ei peaks olema ka maavalitsust, maavanemat, maaomavalitsuste üleriigilist liitu ega näiteks ka maakonnakeskust. Ka aadressid ei peaks sisaldama maakonna nime. Õigem on rääkida ministeeriumi(te) regionaalsetest osakondadest, nende osakondade juhatajatest, omavalitsusüksuste üleriigilisest liidust ja tõmbekeskustest, mis ‘tõmbavad’ just nende omavalitsusüksuste elanikke, keda nad ‘tõmbavad’, sõltumata mingitest ‘maakonna piiridest’. Meenutagem, et Eesti Maakondade Liit (EML) asutati 1921. a. lõpupoole (1927. a. nimetati EML ümber Eesti Maaomavalitsuse Liiduks - EMOL) ja lõpetati koos Eesti Linnade Liiduga okupatsioonivõimude poolt 24.08.1940. a. Eesti NSV Valitsuse 1.03.1990. a. määrusega taastati Eesti Linnade Liidu ja EMOL-i tegevus. Kõik tundub ja ongi õige, ainult et KOKS-i kehtimahakkamisest alates sai EMOL-i nimi eksitavaks, kuna maaomavalitsusi Eestis aastast 1993 enam ei eksisteeri ja EMOL-i liikmeteks ei ole seega mitte maaomavalitsused, vaid kohaliku omavalitsuse üksused. Samas ei ole tegelikult mingit vahet, kuidas riik nimetab seda riigi territoriaalset osa kus ta n-ö ‘riiklikku haldamist’ teostab. Tahab, nimetab kihelkonnaks, oblastiks, (töö)piirkonnaks, maakonnaks, kommuuniks või suisa kantoniks. Praktikas nii ka toimub - Politsei- ja Piirivalveamet toimetab nelja territoriaalse prefektuuri kaudu, maakohtud neljas tööpiirkonnas, Eesti Haigekassa keskosakonna ja nelja piirkondliku osakonna kaudu jne. Ainult Siseministeeriumi valitsemisalas tegutsev ja regionaalvaldkonda arendama ja suunama pidav regionaalminister ei ole siiani suutnud oma valitsemisala optimeerida ja 15-ne ministeeriumi osakonna (aga mida muud see maavalitsus oma sisult on) asemele näiteks nelja regionaalset osakonda luua. Loodetavasti saab selle asjaga hakkama justiitsminister väljakäidud riigireformi läbiviimisega, milleks talle siinkohal eksametivennana jõudu soovin. Üheks alternatiiviks muidugi on, et reformide tulemusena moodustatakse taas maakonnad kui teise taseme omavalitsusüksused. See ei tundu siinkirjutajale mõistlik ja põhjendatud kasvõi juba riigi suurust aluseks võttes. Teise alternatiivina antakse senistele maakondadele omavalitsusüksuste koostööpiirkonnana avalik-õigusliku isiku staatus. Oleme koos professor Arno Almanniga seda ideed juba aastaid arendanud. Kuid ka see ei ole ilmselt ideaalne lahendus, sest eriti tänaste maakondade piiriäärsete omavalitsusüksuste puhul võib osutuda mõistlikuks olla koostöösuhetes hoopis tänase naabermaakonna omavalitsusüksustega. Omavalitsusüksused peakski tegema koostööd ja moodustama oma koostööorganisatsioone mitte ‘maakondliku põhimõtte’ vaid ikka tegeliku vajaduse järgi. Selleks on vaja, et koostöö avalik-õiguslike ülesannete ühiseks lahendamiseks toimuks avalik-õiguslike koostööorganisatsioonide kaudu. Tänased n-ö maakondlikud koostööliidud (Harjumaal näiteks Harju Omavalitsuste Liit – HOL), mis saavad tegutseda vaid eraõiguslike MTÜ-de vormis, võivad põhimõtteliselt tegeleda n-ö klubilise tegevusega, korraldada spordipäevi ja aidata kaasa tantsu- ja laulupeoks ettevalmistamisele. Nende MTÜ-de kaudu ei saa vallad ja linnad koostöös korraldada ühistransporti, prügivedu jms avalik-õiguslikku koostööd, mis eeldab ka otsustamist tariifide, (piir)hindade jms siduvaks kehtestamisel. Kokkuvõtteks. Ei tohi unustada, et Eesti ajaloos on omavalitsussüsteem mänginud rahvusriigi loomisel tähtsat rolli – rahvusriigi rajamine kaks korda viimase saja aasta jooksul sai võimalikuks vaid toiminud kohaliku omavalitsussüsteemi tõttu (mitte vastupidi). Riik peaks lõpetama piinliku ja õigusriigile mittekohase olukorra, kus mängitakse mingeid ‘maakondlikke mänge’, millel puudub sisu ja ka usutav õiguslik põhistus. Riik peaks lõpetama raamatupidajaliku suhtumise omavalitsusüksuste tuleviku määramisel (a’ la 20 tuhat elanikku, 15 valda jne jne). Riik peab lubama omavalitsusüksuste koostööd avalik-õiguslike liitude kaudu ja asjad hakkavad liikuma. Unustada ei tohi ka pealinnaseadust! Urmas Arumäe, LLM, PhD EBSi õiguse ja avaliku halduse dotsent

Pealinnaseadus lahendaks paljud probleemid!

Advokaadid Paul Keres ja Merli Paddar advokaadibüroost Glikman & Partnerid kirjutavad 16.08.2012 Postimehe e-arvamusloos, et “…õigusriigis ei saa olla nii, et kohalik võim otsustab ja ongi kõik. Säärane ühistranspordiradade märgistamine, nagu teeb Tallinn, on omavolitsemine.” Kinnitan kohe loo alguses, et mul ei ole mingit põhjust olla rahul Tallinna linnavalitsuse ametnike paljukritiseeritud täitevtegevusega linna liikluse ja ühistranspordi korraldamisel. Samas ei saa ma päriselt nõustuda kolleegide eeltsiteeritud emotsionaalse väitega õigusriigi ja linna väidetava omavoli kohta. Tegelikult ei tee Tallinn ühistranspordi edendamisel (sh õigusriigi kontekstis) põhimõtteliselt midagi valesti – iseasi on see, kas õiget asja tehakse õigesti... On ju vana tõdemus, et õigeid asju saab teha õigesti ja valesti, nagu ka valesid asju saab teha õigesti ja valesti. Ehkki õigusriiki on käsitletud erinevate vaatenurkade alt, saab õigusriigi idee ja mõtte kokku võtta vana pärimusega: “Non rex est lex, sed lex est rex” (mitte kuningas ei ole seadus vaid seadus on kuningas). Seda võib sõnastada ka suupärasemalt – õigusriigis ei valitse inimese üle mitte teised inimesed, vaid seadused. Arvamusloo formaati arvestades jätan siinkohal käsitlemata õigusriigi formaalsed ja materiaalsed tunnused, nimetades esimeste osas vaid üldtuntud võimude lahususe printsiipi (Montesquieu) ja põhiõiguste ja vabaduste garanteerimise nõuet ning teiste näitena käsku kaitsta inimväärikust ja seadusandja konstitutsiooniga seotuse nõuet. Mis on kohaliku omavalitsuse üksus ja millised selle seadusest tulenevad õigused ja kohustused? Rõhutagem, et kohaliku omavalitsuse üksused (vallad ja linnad) on põhiseaduses (PS) nimetatud ja põhiseadusega kaitstavad avalik-õiguslikud juriidilised isikud, mis tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt ning otsustavad ja korraldavad kõiki kohaliku elu küsimusi (PS § 154). Omavalitsusüksuste korralduse ja järelevalve nende tegevuse üle sätestab seadus (PS § 160), milleks on muuhulgas ajale jalgu jäänud kohaliku omavalitsuse korralduse seadus (KOKS). Viimase § 2 lg 1 kinnitab põhiseaduse kohaselt, et põhiseaduses sätestatud omavalitsusüksuste omavalitsuslik sisu seisneb demokraatlikult moodustatud võimuorganite (volikogud) õiguses, võimes ja kohustuses seaduste alusel iseseisvalt korraldada ja juhtida kohalikku elu, lähtudes valla- või linnaelanike õigustatud vajadustest ja huvidest ning arvestades valla või linna arengu iseärasusi. Ka KOKS-i § 3 sätestab kohaliku omavalitsuse põhimõttena muuhulgas, et kohalik omavalitsus rajaneb kohaliku elu küsimuste iseseisval ja lõplikul otsustamisel ja korraldamisel.
 Siin ongi võti, mida tuleb probleemi avamiseks kasutada – kõik kohaliku elu küsimused peabki omavalitsusüksus lahendama iseseisvalt (ilma riigita ja selle sekkumiseta) ja oma elanike huvides. Lihtsalt väljendudes peab Tallinna demokraatlikult valitud volikogu (see, kas volikogu ja ka linnavalitsuse koosseis ühele või teisele meeldib või mitte on hoopis eraldi teema) ja linna täitevjuhtkond tagama tallinlaste heaolu ning tallinlaste huvide ja vajaduste rahuldamise. Seega, head kolleegid, ongi nii, et “…kohalik võim otsustab ja ongi kõik.” Kohaliku omavalitsuse üksuse ülesandeks ja pädevuseks on muuhulgas korraldada antud vallas või linnas valla- või linnasisest ühistransporti ning valla teede ja linnatänavate korrashoidu (KOKS § 6). On loogiline järeldada, et linnatänavad peavad vastama ka ühistranspordi vajadustele. Ideaalne oleks muidugi igakülgne tasakaalustatud areng. Ma ei tea ja ei ole suvisel ajal vaevunud ka uurima, kas Tallinna volikogu on otsustanud ühistranspordi eelisarendamise Tallinnas (eriti selle keskuses) ja muud sellega seonduvad küsimused, või on delegeerinud nendes küsimustes otsustusõiguse linnavalitsusele. Lehelugejana on mulle aga jäänud küll mulje, et Tallinna kavad eelisarendada ühistransporti ja kallutada inimesi kaaluma ühistranspordi kasuks (tehes autosõidu kesklinnas ‘ebamugavaks’) ei riiva kuidagi õigusriigi põhimõtteid. Vastupidi – riigi kavatsus sekkuda Tallinna tänavate joonimisprotsessi ja ühistranspordi korraldamisse läbi kavandatava seadusmuudatuse (mis peaks Tallinna ühistranspordi korraldamise plaanid mõttetuks muutma), on õigusriigi kontekstis diskuteeritav ja vihjab põhiseaduse riive katsele. Tegelikult tuleks seadusandjal peeglisse vaadata ja tunnistada, et tänaste Tallinna osas tõstatatud või tõusetunud probleemide juured on seadusandja enda tegevusetuses – puudub pealinnaseadus. Rääkimata sellest, et haldusterritoriaalsed ümberkorraldused on tegemata ja KOKS ootab ammu kohendamist. Viimase kaasajastamise asemel tegeletakse asendustegevusena näiteks alevike aleviteks umbernimetamisega (tehes valet asja tõenäoliselt õigesti), aga ka see on eraldi teema. Pealinnaseadusega saaks muuhulgas ära reguleerida ka küsimuse, et Tallinn ei juhinduks üksnes tallinlaste, vaid kõigi eestimaalaste ja meie külaliste huvidest ja vajadustest. Saaks ära klaarida ka pealinna ja riigi suhted, mis igapäevases suhtlemises jätab täna lehelugejale küll väga kummalise ja kultuurivaese mulje. Ka Tallinna kui pealinna juhtimise ja/või ka pealinnaregiooni juhtimis- ja koostöösuhted saaks klaaritud. Seni aga tuleb leppida sellega, et Tallinn toimetab kehtiva õiguskorra kohaselt ja süüdistused õigusriigi põhimõtete rikkumise või omavoli kohta on pigem emotsionaalsed kui õiguslikult motiveeritud. Eelkirjutatuga ma ei väida, et kohaliku võimu otsused ei oleks vaidlustatavad. Volikogu otsuste vaidlustamine otstarbekuse kaalutlustel, et kas oli ikka õige otsus, on samas väga küsitav, et mitte öelda vastuolus, kehtiva õiguskorra põhimõttega. Kohus ei saaks teha Tallinna volikogu eest poliitilise sisuga otsust ühistranspordi arendamise või mittearendamise kohta. Poliitikas kehtivad poliitiline loogika ja vastavad reeglid, mis samuti on õiguskorraga kaitstud. Samas kolleegide käsitlusega liiklusmärkidest kui üldkorraldustest, hea halduse tavast, haldusaktide vormistamata jätmisest ning sellest, et linnaametnike praktiline tegevus ühistranspordi korraldamisel ja selle ühes aspektis – tänavate joonimises – on kritiseerimist ja võimalik, et ka halduskohtu sekkumist väärt, tuleb pigem nõustuda. Iseasi, kas võimalik kohtumenetlus ja haldusakti kehtivuse peatamine loovad Tallinna liiklusse selgust ja aitavad meid kooliaasta alates kergemini Tallinna pääseda ning kesklinnas liigelda. Tallinna probleemid on süsteemsed ja kompleksed, mistõttu tuleb neid ka komplekselt ja süsteemselt lahendada. Seaduste muutmine Tallinna linnavõimule koha kättenäitamiseks või kohtuvaidlus kellegi isiklike väidetavate liikumisvabaduste piiramise alusel ei viiks meid sammukestki lähemale tegelike probleemide lahendamisele. Urmas Arumäe, LLM, PhD EBSi õiguse ja avaliku halduse dotsent vandeadvokaat Ilmunud 03.09.2012 Postimehe e-arvamusteküljel: http://arvamus.postimees.ee/959442/urmas-arumae-bussirajad-ja-puuduv-pealinnaseadus/

Kas haldusterritoriaalne reform on Eestis lähiajal võimalik?

Hea kolleeg, endine justiitsminister ja vandeadvokaat Jüri Raidla, ei näe haldusreformi läbiviimiseks enam muud väljapääsu, kui otsustada rahvahääletusel, kas see läbi viia või mitte. Aga küsigem, mis on siiani takistanud haldusterritoriaalse reformi läbiviimist? Vastus on kõigile asjaosalistele teada – puudub poliitiline tahe. Selles osas ei pruugi Raidla ettepanek meid tulemusele sugugi lähemale viia, sest ka rahvahääletuse läbiviimiseks on vaja poliitilist tahet.
Põhiseaduse § 56 sätestab, et kõrgeimat riigivõimu teostab rahvas hääleõiguslike kodanike kaudu muuhulgas ka rahvahääletusega. Seda, kas rahvahääletus korraldada või mitte, otsustab põhiseaduse § 65 alusel Riigikogu. Kui Raidla ettepanek peaks vilja kandma, on sellel siiski üks lootustandev tulem - rahvahääletuse otsus on riigiorganitele kohustuslik. Kui rahvahääletusele pandud seaduseelnõu ei saa poolthäälte enamust, kuulutab Vabariigi President välja Riigikogu erakorralised valimised (PS § 105). Seadus ei sätesta, millise aja jooksul peavad riigiorganid rahvahääletuse otsuse ellu viima.
Saan Raidlast aru nii, et rahvahääletusel on ka teine mõte, ehk siis mitte pelgalt küsida, kas reformi teha või mitte, vaid muuta ka põhiseaduses kohaliku omavalitsuse üksuste kohta sätestatut ja kaotada vallad kui sellised sootuks. Tõesti on nii, et põhiseadust saab muuta seadusega, mis on vastu võetud rahvahääletusel (PS § 163). Samas on põhiseaduse muutmise seaduse eelnõu rahvahääletusele panekuks nõutav Riigikogu koosseisu kolmeviiendikuline häälteenamus (PS § 164).
Kokkuvõtvalt tundub väga seda moodi, et rahvahääletuse ideele on määratud sama saatus kui senistele katsetele haldusterritoriaalset reformi läbi viia. Kui poliitilist tahet haldusterritoriaalse reformi läbiviimiseks jaguks, poleks ka kehtivat põhiseadust vaja muuta ega rahvahääletust korraldada. Kui seda tahet ei ole, ei ole võimalik ka Raidla väljapakutu realiseerimine.
Raidlaga tuleb nõustuda selles, et reformiga venitamisel on kõige suurem põhjus reformi tegemise tahte puudumine. Omavalitsustegelastel on omad argumendid ja nendest tulenevalt puudub poliitiline tahte ka Riigikogus. Ma olen vaid osaliselt nõus Raidla selle väitega, et takistuseks on olemasolevate ’suhteliselt mõnusate struktuuride’ haldusreformi käigus segipaiskamine. Selles on küll oma tõetera, kuid see pole kogu tõde.
Olen vist ainsa eksperdina/konsultandina Eestis osalenud viimastel aastatel omavalitsusüksuste liitumise protsessis (2009 kui liitsime Kaisma valda Vändra vallaga). See sai teoks põhjusel, et alates 1. jaanuarist 2009. a. hakkasid kehtima kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seaduse muudatused, mille kohaselt kohaliku omavalitsuse üksuse ühinemise mõistet laiendati kohaliku omavalitsuse üksuse võimalusega lisaks ühinemisele liituda naaberomavalitsusega. Selles protsessi ei tõusetunud sugugi ’suhteliselt mõnusate struktuuride’ muutmise teemad, ehkki inimesed oma töökohtade pärast veidi muret tundsid. Peamised liitumise arutlusteemad olid seotud väga praktiliste küsimustega nagu: kuidas tagada, et liitumisjärgne vald moodustaks sotsiaalse, majandusliku, kultuurilise ja territoriaalse terviku; kuidas tagada paremad võimalused kogu piirkonna jätkusuutlikuks arendamiseks ja konkurentsivõime kasvuks; kuidas tagada liitunud valla elanikele avalike teenuste optimaalne ja kvaliteetne kättesaadavus; kuidas tagada tasakaalustatud arengut lähtuvalt valla kui terviku toimimise loogikast; kuidas tagada valla üksikosade arengu oluliste küsimuste üle otsustamisel toetumine kohalikule algatusvõimele ja kodanikuvastutusele; kuidas tagada valla arenguprotsesside juhtimise haldussuutlikkus ja selle paranemine; milline peaks olema liitunud valla juhtimisstruktuur, kuidas seda ajakohastada; kuidas tagada majanduslik potentsiaal projektipõhiste taotluste esitamisel kaasfinantseerimiste saamiseks. Kõige suuremad vaidlused olid liitunud vallavolikogu mandaatide arvu jagamise, uue juhtimisstruktuuri ja kavandatavate investeeringute üle.
Eeltoodust järeldan, et me ei peaks alahindama omavalitsusjuhtide võimet oma peaga mõelda ja oma rahvale parimate võimaluste väljakauplemise huvides tegutseda. Tõsi ta on, et nii ühinemist kui liitumist tuleks riigil rohkem initsieerida ja ka adekvaatselt motiveerida.
Mina isiklikult olen omavalitsusüksuste funktsionaalse koostöö pooldaja, mistõttu ei pea ma riigipoolset omavalitsusüksuste ühendamist ja liitmist vajalikuks ega ka mõistlikuks. Loogem tingimused, mis motiveeriks liituma ja ühinema. Teatud mahus koostöö on aga võimalik ka täna. Kui leidub omavalitsusüksusi ja nende juhte, kes ei suuda avaliku teenuse taset ja kättesaadavust (enne vaja kokku leppida, mida me peame selleks avalikuks teenuseks mida omavalitsusüksus peab minimaalselt tagama) tagada ega soovi selles osas ka koostööd teha, möönan ka mina riigi sekkumise vajalikkust.
Meile ei ole vaja pelgalt haldusreformi, mis peaks tähendama ümberkorraldusi halduses. Meile on vaja haldusterritoriaalset reformi, mis tooks lisaks halduskorralduse muudatustele kaasa muudatused ka territoriaalses korralduses. Selle reformimise ainus eesmärk saab aga olla see, et elu Eestimaal läheb paremaks ja avalike teenuste tase ning kättesaadavus paranevad. Kvantitatiivsed mõõdikud (mitu inimest vallas, kui suur valla territoorium, palju maksab üks või teine teenus inimese kohta jne) võivad olla siin vaid taustaks, mitte aga eesmärgiks omaette. Avalik teenus ei olegi üldjuhul odav, mistõttu tuleb mõelda, milliseid teenuseid meie ühiskond saab endale avalike teenustena lubada ja milliseid mitte. Jutud, et avalik sektor peaks olema efektiivsem, ei ole tõsiseltvõetavad. Avalik sektor iseenesest ei saa olla efektiivne või ebaefektiivne – hoopis avaliku sektori eri tasanditel toimuv juhtimine peab olema efektiivne (nagu on ka OECD märkinud, et Eesti peab püüdlema nn ühtse valitsemise poole, mis annab kokkuhoiu ja efektiivsuse).
Käesolevas artiklis ei kavatse ma refereerida Raidla ettekannet Pärnu Juhtimiskonverentsil. Olen selles väljaöelduga üldiselt nõus. Siiski mõned mõtted lisaks eelkirjutatule:
Nõustun Raidlaga, et tavapäraste parteipoliitiliste mehhanismide vahendusel haldusreformi Eestis ei sünni ning et aeg on küps, et kodanikuühiskond, sealhulgas ja eriti ettevõtjaskond, formeeriksid poliitilise tellimuse Riigi Pidamise Reformi elluviimiseks. Samas ei ole ma sugugi optimistlik selle osas, et muudatused on võimalikud tänastes oludes. Nagu eespool nimetasin, otsustab Riigikogu, kas rahvahääletust läbi viia või mitte. Täna ei ole näha, kes sellise protsessi vedamise enda peale võtaks.
Raidla pakutud kolm reformi komponenti: valitsemise, juhtimise ja avaliku halduse filosoofia ning kultuuri muutmine; ühtse valitsemise kontseptsiooni juurutamine ning haldusterritoriaalse reformi läbiviimine on mulle teoreetiliselt mõistetavad ja igati aktsepteeritavad. Nendes peitub aga sõnum, et haldusterritoriaalne reform on määratud toimuma paari põlvkonnavahetuse pärast. Kas meil on Riigikogus või omavalitsusüksuste volikogudes selliseid poliitikuid piisavalt palju, kes tunneks valitsemise, juhtimise ja avaliku halduse filosoofiat ning arutleks selle kultuuri üle. See teadmine ei tule üleöö ja seda on vaja õpetada ja omandada ning see peab kaasa tooma muutused paradigmas, hoiakutes. Kui seda nihet ei ole toimunud, on valitsejatel raske hoomata ka ühtse valitsemise kontseptsiooni või muid sarnaseid ideid ning vajadust neid realiseerida, mistõttu ei saada ilmselt aru ka käsitletava reformi vajadusest.
Õiguskantsler Indrek Teder on Riigikogule 11. oktoobril 2011. a. esitatud ettekandes rõhutanud, et Eesti vajaks inimeste põhiõiguste ja vabaduste paremaks tagamiseks haldusreformi. Ühes telesaates (mõne nädala tagune Foorum) pidas Teder võimalikuks, et lahenduseks on funktsionaalne koostöö kui see tänased probleemid lahendab. Seega on laual erinevaid nägemusi (vallad kaotada, taastada kihelkonnad, funktsionaalne koostöö jt), mida on vaja argumenteeritult arutada – kõigil neil on ilmselt oma head ja vead…
Raidla osundab põhiseaduse §-s 155, milles on sätestatud, et kohaliku omavalitsuse üksused on vallad ja linnad. Raidla ettepaneku kohaselt oleks radikaalse haldusreformi läbiviimiseks vaja ühte ’imetillukest’ põhiseaduse muudatust, asendades põhiseaduse §-s 155 sõna ’vallad’ sõnaga ’maakonnad’. Selle pealtnäha väikese muudatusega kaoks vallad igavikku ja me saaksime ilmselt tänastele maakondadele vastavad uued esmatasandi omavalitsusüksused. Raidla ei too oma ettekandes ära põhiseaduse § 155 teist lauset, mille kohaselt peale valdade ja linnade võib muid kohaliku omavalitsuse üksusi moodustada seaduses sätestatud alustel ja korras. Seega on põhiseaduse muutmisest lihtsam viis uuteks võimalikeks lahendusteks olemas, kui valdade kaotamine ei ole just eraldi eesmärgiks. Ma isiklikult ei poolda Raidla ettepanekud vallad kaotada. Minu valik on olnud omavalitsusüksuste koostöö ja ma isiklikult ei näe hetkel küll põhjust sellest kontseptsioonist (funktsionaalne koostöö) taganeda. Küll on Raidla poolt irriteeriv ettepanek vallad kaotada selles mõttes tänuväärne, et ehk kutsub asjaosalisi üles diskussioonile…
Ka omavalitsusüksuste koostöö tõhustamiseks piisab ’imetillukesest’ seadusemuudatusest, mis ei eelda rahvahääletust ega põhiseaduse muutmist. Selleks on vaja tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 25 lg 2 täiendada sõnaga ’maakond’, mille tulemusena oleksid ka maakonnad avalik-õiguslikud juriidilised isikud (lisaks omavalitsusüksustele ja riigile). Pean möönma, et ka tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 25 lg 2 ei välista muu juriidilise isiku loomist avalikes huvides ja selle juriidilise isiku kohta käiva seaduse alusel. Kui meil oleks avalik-õiguslik maakond, saaks anda tänaste omavalitsusüksuste maakondlikele koostööorganisatsioonidele (maakondlikud liidud) avalik-õigusliku maakonna organi staatuse ja sellest tulenevalt hakkaksid selliste koostööorganite otsused maakonnas kehtima. Selle teema detaile ei ole põhjust siinkohal rohkem avada ega käsitleda. Tuletan meelde vaid seda, et maakonnale avalik-õigusliku staatuse andmise idee ei ole uus. Selle käis neli aastat tagasi Juridica Internationalis (XIII/2007) välja professor Arno Almann.
Nõustun Raidlaga, et paradigma muutus eeldab kodanikuühiskonna institutsioonide ja ettevõtjaskonna aastate pikkust järjekindlat aktiivsust. Seega ei olegi meil põhjust täna rääkida haldusterritoriaalse reformi võimalikkusest nüüd ja kohe vaid kui tulevikku suunatud eesmärgist, milleni me läbi arengu ja põlvkondade vahetuse peaksime kunagi jõudma. Väikeriigi juhtimise kontekstis on see üks olulisemaid küsimusi.

Urmas Arumäe
EBSi õiguse ja avaliku halduse dotsent,
endine justiitsminister ja vandeadvokaat

(artikkel on kirjutatud Jüri Raidla Delfis oktoobri 2011 keskel avaldatud artikli peale ja saadetud 19.10.2011. a. ka Delfi toimetusele avaldamiseks. Seni veel avaldamata, mistõttu riputasin selle üled Blogisse)

Eestil on kombeks kaks presidenti korraga

Käesolev artikkel on esmakordselt avaldatud 25. aprill 1998. a. ajalehes Eesti Päevaleht. Olin tollal vandeadvokaat ja Stocholmi Ülikoolis juurat õppiv magistrant. Artiklile oli lisatud ka asjakohane joonis, mida huvilised võivad raamatukogudes üle vaadata.
Siinkohal riputan üles tollase teksti ja ka vastava inglisekeelse teksti. Viimane pärineb minu magistritööst Stocholmi Ülikoolis aastast 1998 ja on oluliselt pikem ja sisukam, kuna ajalehe artikkel seadis omad piirid.
Head lugemist!

Uurides Eesti eksiilvalitsuse tegevuse õiguslikke aluseid sattusin õigusteadlase Artur Taska artiklile „Veel Eesti Vabariigi Presidendi ameti ülevõtmisest 1940. aastal“ („Tulimuld“, Lund 1977). Selles on huvitavaid fakte 1940. aasta juulisündmustest, mis võiksid pakkuda huvi laiemale lugejaskonnale.
Esimene lugu
Ajaloost teada õigusvastaste aktsioonide kõrval, mis viisid Eesti okupeerimisele ja okupatsiooni hilisemale kinnistamisele, on laiemale üldsusele ilmselt vähem teada presidendi ameti ülvõtmisega seonduvad üksikasjad. Nimelt on tolle aja presidendi kaskkirjadest nr 185, 186 ja 187 Riigi Teatajas (RT) ilmunud vaid nr 187. Kuhu kadusid ja mida sisaldasid käskkirjad nr 185 ja 186, oli kaua teadmata.
Esimesena ilmus kadunud käskkirjadest ametlikult päevavalgele käskkiri nr 186, mille ärakiri avaldati raamatus „1940. aasta Sotsialistlik Revolutsioon Eestis. Dokumente ja materjale.“ (ERK, Tln 1960). Käskkiri trükiti ära RT nr 75 artikli 742 all, kuid nagu hiljem selgus, ei jõudnud see variant avalikkuse ette.
Võrrelgem kahe samasisulise käskkirja tekste. Kk-s nr 186 teatab Johannes Vares: “Olen asunud Vabariigi Presidendi ülesandeisse 21. juulil kell 23.“. Kk-s nr 187: „Riigivolikogu 23. juuli 1940 otsuse kohaselt olen asunud Vabariigi Presidendi ülesandeisse 23. juulil 1940. a. kell 17.“ (RT nr 79 art 764).
Enna seda ilmus RT nr 77, mille art 746 sätestab: „Ära kuulanud Vabariigi Presidendi Konstantin Pätsi palve volituste mahapanemise kohta, otsustas Riigivolikogu palve rahuldada ja panna Vabariigi Presidendi kohuste täitmine Peaministrile dr. Johannes Varesele. Eelolev otsus on vastu võetud Riigivolikuga poolt 23, juulil kell 19.“
Presidendi ameti ülevõtmine (ehki ebaseaduslik) sai toimuda seega kõige varem 23. juulil kell 19. Kk nr 187 kohaselt toimus see aga kell 17 ehk kaks tundi enne Riigivolikuga vastavat otsust ning kk nr 186 kohaselt hoopis 44 tundi enne vastava otsuse tegemist Riigivolikogu poolt. Vastavalt sellele, kumba käskkirja aluseks võtta, oli Eesti Vabariigil ühel juhul 2 ja teisel juhul 44 tundi kaks presidenti – Eestil olevat aga kombeks üks president korraga!
Taska artikli abil saame teada ka kk nr 185 saatusest. Nimelt teatab EV peakonsul Ernst Jaakson Taskale kirjas 24. märtsist 1977 järgmist: „… Mõned aastad tagasi saime ühelt Eesti Riigi Trükikoja endiselt kaastööliselt Riigi Teataja Nr. 75, 22. juulil 1940. a. Meile antud seletuse kohaselt korjati see Riigi Teataja number enne laialisaatmist ära. Selle Riigi Teataja asemel lasti välja sama number teise sisuga. Nii on meie arhiivis kaks erineva sisuga Riigi Teatajat 22. juulist 1940. a.“
RT nr 75 22. juulist 1940 keelatud ja ärakorjatud variandist leiame mõlemad „kadunud“ käskkirjad, nr 185 ja 186.
Teine lugu
Ka eksiilis ei saadud kahe presidendita hakkama. Eksiilvalitsus on tões ja õiguses hoidnud Eesti riiklikku järjepidevust ja selle eest neile sügav lugupidamine. Vastavalt kehtinud põhiseaduse 46. paragrahvile, kui president ei saa ise oma ülesandeid täita, täitis tema kohustusi peaminister. Seega on eksiilvalitsuse peaminister olnud ka presidendi ülesandeis.
1.-3. märtsil 1953 tulid kokku Saksamaal Dotmoldi lähedal Augustdorfis Alfred Maurer, Timotheus Grünthal, Johan Holberg ja Johannes Soodla, kes nimetasid end EV presidendi asetäitja valimiskoguks ja valisid Maureri presidedndi asetäitjaks. 3. märtsist 1953 oli meil jälle kaks presidenti - sisuliselt isehakanud Maurer ja põhiseaduse alusel eksiilvalitsuse peaminister presidendi ülesandeis August Rei.
Kolmas Lugu
Vahetult enne eksivalitsuse tegevuse ametlikku lõpetamist ja volituste pidulikku üleandmist 7. oktoobril 1992 Eestis loodud seaduslikele võimuorganitele, tuli ilmsiks järgmine „kaksikvõimu“ lugu.
Nimelt oli viimase eksiilvalitsuse majandusminister Mihkel Mathiesen 15. septembril 1992 kuulutanud iseenda peaministriks ja presideddi asetäitjaks! Ühtlasi oli ta ametisse nimetanud ka uue eksiivalitsuse. Asja grotesksus seisneb selleski, et nn võimu ülevõtmine ja eksiilvalitsuse ametissenimetamine toimus Eestis, Tallinnas, Nõmmel.
6. oktoobril 1992 said eksiilvalitsuse liikmed teada isehakanud presidendi Mathieseni ja tema nimetatud Nõmme valitsuse olemasolust. Samal päeval vallandas Heinrich Mark, tollane eksivalitsuse peaminister presidendi ülesannetes, Mathieseni eksivalitsuse koosseisust. Seega, ebaseaduslikult või mitte, oli meil 21 päeva jälle kaks presidendi ja ka kaks valitsust.
Neljas lugu
Uue põhiseaduse aluse valiti 20. septembril 1992 VII Riigikogu, esimene põhiseaduslik parlament pärast Teist maailmasõda. 5. oktoobril valiti presidendiks Lennart Meri, kes andis ametivande 6. Oktoobril, astudes sellega ametisse. Ka põhiseaduslikku valitsust ei olnud - Mart Laat sai selle moodustamiseks volitused presidentilt 8. oktoobri õhtul. Eksiilvalitsus andis oma volitused Riigikogu ees pidulikult üle 7. oktoobril. Tekib aga küsimus, kellele.
Vähi valitsusele neid anda ei saanud, kuna see valitsus polnud põhiseaduslik. Laari valitsust veel ei olnud. Seega polnud eksiilvalitsuse deklaratsioon 16. juulist 1992 ametist lahkumise kohta kooskõlas uue põhiseadusega ja oli õigustühine. Eksiilvalitsus pidanuks tagasi astuma alles 5. oktoobril, mitte 16. juulil või 7. oktoobril.
Siin on vähemalt kolm küsimust, millele siinkohal mitmel põhjusel pikemalt vastata ei saa. Küsimused oleksid aga järgmised: 1) kas õigusliku järjepidevuse mõttes tekkis valitsuse liinil, esksiil- ja Laari valitsuse vahel, võimuvaakum; 2) kui president uue valitsuse ametisseastumisel tagasiastunud (eksiil)valitsust ei vabastanud, siis mida see riigiõiguslikult tähendab, 3) kui president Laari valitsuse ametissenimetamisel vabastas president ametlikult mittepõhiseadusliku Vähi valitsuse, kas ta siis lähtus või ei lähtunud õigusliku järjepidevuse prinsiibist.
8. oktoobril tegi Mark visiidi Meri juurde. Alles sel kohtumisel kirjutas ta alla dokumendile, millega astus presidendiametist tagasi. Kas ka siin tekkis tundidega mõõdetav presidentide konkurents? Vastus on „ei“ ja „jaa“. Margi volitused olid Meri ametisseastumisega lõppenud ja eksiilpresidendina ei olnud Margil 8. oktoobril Kadriorus enam midagi üle anda. Teisalt oli 6.-8. oktoobrini Eestis jälle kaks presidenti - seekord küll mitte sellepärast, et üks oleks ebaseaduslikult tahtnud võimu üle võtta või teine selle üleandmisest keelduda. See lihtsalt läks kogemata nii, sest Eestil on (aeg-ajalt) kombeks kaks presidendi korraga.

The Continuity through the institution of President

This text was first treated in my master thesis called “Developments of the Estonian Constitutional and Institutional law and It’s Perspective on the Road to European Union” at Stockholm University in 1997/98. Furthermore it was also published in Estonian periodical newspaper Päevaleht in the same year.

I researched the legal basis of the Government of Estonia in exile. I found an article written by an Estonian scholar of law in exile, Artur Taska, some more Words About the Takeover of the Office of the President of Estonia in 1940. The article gives interesting fact on certain events in July 1940 which the author has also studied and which might be of interest to a wider circle of readers.
To, start I would give a brief overview of the historical background as well as some facts. In the afternoon of June 16, 1940, the Soviet Union presented an ultimatum to Estonia in which it demanded formation of a new Soviet-friendly government and consent for the occupation of the country by the Red Army threatening, if the consent was refused, to start military action against Estonia within ten hours. From the early morning of the next day to a couple more days the Soviet troops occupied the whole territory of Estonia. Thus, the actual power passed over to the occupation troops of the Soviet Union, and the constitutional bodies of the Republic of Estonia could not exercise their constitutional power and all their subsequent resolutions dictated and forced by the occupation forces were thus legally void. On June 21, 1940 the President of the Republic issued a directive on the nomination to office of a new Government of the Republic – dictated and manned by the occupation forces. It was followed by the resolution no. 175 of July and resolution no. 205 of July 19 of the President of the Republic on the convention of a new membership of the Riigivolikogu. On July 6, the President of the Republic issued a decree under which the both houses of the Riigikogu, called „hostile to the people“, were dissolved. On July 14 and 15 the elections of the Riigivolikogu were staged which was to substitute for both houses under the effective Constitution while the Riiginõukogu was not convened at all (forgot to be convened). The government of Johannes Vares had amended the Election Act in order to conduct the elections and this was another violation of the Constitution as under it amendment as laws was in the competent of the Riigikogu.
Here I would like to list some remarkable legislation which I shall refer to later in the text:
Directive no. 185 of July 21 of the President of the Republic in which Konstantin Päts, „in connection with the transfer to a new order“ deemed necessary to waive his authority and transfer duties of the President of the Republic to the Prime Minister, Dr. Johannes Vares.
Directive no. 186 of July 21 of the President of the Trepublic in which the Prime Minister, Dr. Johannes Vares, announced that he had assumed the capacity of the President of the Republic.
On July 23 the „Riigivolikogu“ made a resolution by which it satisfied the „request“ of Konstantin Päts to relinquish his presidential authority and imposed the duties of the President of the Republic on the Prime Minister Dr. Johannes Vares.
Directive no. 187 of July 23 of the President of the Republic on that the Prime Minister, Dr.Johannes Vares, had assumed the capacity of the President of the Republic.

Strange tales in connection with the takeover of office of the President
Tale 1
Next to all of the illegal actions leading to Estonian’s occupation and later consolidation of the occupation which events are well known from history and were briefly discussed above, wider public is probably not so well informed about the details in connection with the takeover of office of the President and the final address of K. Päts to the people of Estonia. Namely, of the above directive no. 185, 186 and 187 of the President of the Republic only no. 187 has been published in the Riigiteataja (the state Gazette, hereinafter: RT). Where the other two directives lost and what were were their contents- this was not known for a long time.
The first of the lost directives to be officially unveiled was Directive no. 186 of the President of the Republic whose copy was published in 1960 in the book The 1940 Socialist Revolution in Estonia. Documents and Materials. Hurrying forward with events let me mention that the said directive was printed under article 742 of RT no. 75; however, as shown later, it actually did not see the light. As mentioned above, the directive is about the assuming of the capacity of the President b the Prime Minister, Dr. Joh. Vares. Here it is important to stress that the said book does not say the word about directive no. 185 and 187 of the President of the Republic. It would be appropriate to compare the texts of the two directives that had the same contents:
Directive 186 of the President of the Republic:
“I assumed the capacity of the President of the Republic at 23:00 on July 21.”
Directive 187 of the President of the Republic, RT no. 79 art. 764 provide;
“On the basis of the resolution of the Riigivolikogu of July 23, 1940 I assumed the capacity of the President of the Republic at 17:00 on July 23, 1940.”
“Having heard the Request of the President of the Republic, Konstantin Päts, to relinquish his authority, the Riigivolikogu decided to grant the request and impose the duties of the President of the Republic on the Prime Minister, Dr. Johannes Vares. The above resolution was adopted by the Riigivolokogu at 19:00 on July 23.”
It can be concluded from the above documents that the takeover of the office of the President (though illegal) could have occurred only after the latter resolution or at the earliest at 19:00 on July, 23, 1940. However according to directive no. 187 of the President of Republic this occurred at 17:00 or two hours before the corresponding resolution was made by the Riigivolikogu. This merely illustrates the fact that the whole takeovers of the power have been staged and the “comrades” just messed up some trifle things. It also illustrates vividly the fact that the Soviet power needed the people to be brainless mass and therefore the so called people’s duties were used just to put on a farce and a show of hands- the Party and the administrative authorities designated by it had the actual power and they ignored all the others. The Soviet style of the “stage production” is further confirmed by directive no 186 of the President of the Republic under which the office of President was taken over 44 hours before the corresponding resolution was made by Riigivolikogu. As a blunder of couple of hours was not deemed important, directive no. 187 was eligible to be printed in RT but it was deemed to be keep the document which reflected the actual situation, i.e. directive no 186, which according to the above mentioned book published in 1960 can be considered the document proving to be the takeover of the office of the President, secret by hiding it for twenty years in the Central Archive of the October Revolution and Socialist Rebuilding Work in the Estonian SSR. On the basis of previously reviewed it is clear that formally Konstantin Päts retained his office until 19:00 on July 23, 1940. Depending on which directive we use as the basis, the Republic of Estonia had two or 44 hours two Presidents at a time – and they say that Estonia has a tradition to have one president at a time.
On the basis of Artur Taska’s article we can trace another trick of the Communist in connection with the takeover of the office of the President as well as learn that fate of directive no 185 of the President of the Republic. Namely the Chief Council of the Republic of Estonia, Ernst Jaakson writes to Artur Taska from New York in his letter dated March 24, 1977
“ … Some years ago we received from a former worker of the Estonian National Publishing House a Riigi Teataja no. 75 of July 22, 1940. According to the explanation given to use, this issue of the Riigiteataja had been collected together before it was disseminated. The same issue with different contents was published. Thus our archive has two Riigi Teataja’s of July 2, 1940 with different contents…”
I also sent a letter to the Consulate of the Republic of Estonia in New York and asked explanation on the mentioned circumstance. The Consul, Maris Tippo, replied my letter immediately on November 12, 1997 and wrote that everything was true. She also sent the copies of the RT’s. In forbidden number RT no 75 of July 22 which was thus the one which was confiscated, we can fin tow directive of the President of the Republic: no 185 and 186- therefore both of the lost directives. According to forbidden RT. No 75 the wording of the ultimate directive no. 185 of Konstantin Päts as the President of the Republic of Estonia was as follows:
“741 Directive no. 185 of the President of the Republic
At 23:00 on July 21, 1940
The convention of the new membership of the Riigivolikogu which occurred in accordance with my resolution no. 175 of July 5, 1940 and no. 205 of July 19, 1940 marks a new era in the organization of the Estonian’s national issues.
As my duties of the President of Republic were determined in the hitherto existing Constitution of the Republics of Estonia, then, as it is being transited to a new constitution, I deem it necessary to relinquish my authority and transfer the duties of the President of the Republic to the Prime Minister, Dr. Joh. Vares.
At the same time I call all the citizens of the Republic of Estonia to show all trust and support to the acting president of the Republic in all the steps he deems necessary to take for the welfare of the Estonia State and people, and would like to thank Estonian people for trust that they had in me, during my term of office.
K, Päts President of the Republic.”
This was the last address of our President Konstantin Päts tour people of Estonia, which of the accord of the occupation powers, never reached the people. So here everyone can draw his or her own conclusions. Perhaps it is also something for the historians to be studied.
For th sake of clarity I would also like to print here directive no. 186 which was publishes in RT no 75 but saw the light, as explained before, only in 1960:
“742. Directive no. 186 of the President of the Republic July 21, 1940.
I assumed the capacity of the ‘President of the Republic at 23:00 on July 21.
Jon Vares
Prime Minister in capacity of the President of the Republic”
We should mention that the permitted and published issue of RT no. 75 printed under article 741 directive no. 179 of the President of the Republic by which K. Päts was forced, on Jult 20, to release from office the rector of the Tallinn Technical University, Professor Vladimir Pavel. J. Semper which gives rise to new questions. Under article 742 therein directive no. 180 of the President of the Republic with the same date by which K. Päts, Joh. Vares and the Minister of Foreign affairs substituting for the Minister of Economy release from office the Director of the Tax Board, Ants Kukk, as of July 19, 1940, i.e. retrospectively.
Tale 2
This is not the end of the problem encountered with the subject matter “Two Presidents at a Time”. In the exile there were two simultaneous presidents too. The Government of the Republic of Estonia In Exile has faithfully and truthfully maintained the legal continuity of the Estonian state for which they shall be deeply respected. Under Article 46 of the effective Estonian Constitution the duties of the President of Republic were performed by the Prime Minister if the President of Republic was incapable of performing them. Thus the Prime Minister of the Government of the Republic of Estonia in Exile has also been in capacity of the President of the Government. Some outstanding Estonians in Exile, who gathered on March 1-3, 1953 near Dotmold in Augustdorf, Germany, did not want to accept this constitutional procedure. A. Acting President of the Republic of Estonia and decided to elect Alfred Maurer the Acting President of the Republic. It should be mentioned that pursuant to the Constitution, the institution of an acting President terminated powers of hitherto president. This action was clearly contrary to and material breach to an effective Constitution and other laws- and as such is legally void, Thus beginning March 3, 1953, we once again have two presidents – self constituted Alfred Maurer and August Rei, the constitutional Prime Minister of the Republic Of Estonia in Exile in capacity of the President of the Republic, We should also clarify the institutions of an acting resident), as presented by A. Rei , was provisional by character and hitherto President in the office. Without going too deep into history jurisprudence we just state here that the so-called “dual-power” lasted in essence for approximatelty18 months or at least September 20, 1954 when Alfred Maurer died. The ministry of Military Affairs Johan Holberg, who ho was the acting Prime Minister, did not actually start performing his duties in substituting for the deceased Prime Minister. Injustice was undone and the Government appointed to office by August Rei in Also on January 2, 1953 carried on the continuity abs remained in office albeit several changes, until the powers were transferred by Henrich Mark, the last Prime Minister in the capacity f the President of the Government in Exile, to the Constitutional state organs in Estonia 1992.
Tale 3
The story however did not end there. Immediately before the official termination of the activities of the Government in Exile and festive transfer of the power to the legal authorities created in Estonia as of October, 1992, another event of “dual power” came to light. Namely the Minister of Economy of the latest government in Exile, Mihkel Mathiesen, had declared himself Prime Minister and acting President on September 15, 1992. He had also appointed new Government in Exile to office composed of the persons who were unknown to the general public, such as Kalev Ots, the acting Prime Minister and the Minister of Education; Kalev Imala – the Minister of Courts and Interior Affairs; Paul Muuli- the Minister of Economy and Agriculture; Hanado Kruuv- the Minister of Social Affairs and Roads; and Harri Henn – the Minister of Foreign Affairs. The grotesque of the situation was enhances that the so –called line of the most senior member- which was a pure lie as at least two members of the Government in Exile were older than M. Mathiesen. Allegedly, the proposal of takeover was also made, to Jüri Toompuu who then lived in Estonia but he declined offer. Heinrich Mark, the Prime Minister in the capacity of the President of the Government in Exile has told the author that on October 5, 1992 he had met with the representative of the so called Nõmme Government to about continuation of the sitting Government in Exile and he had no idea of the existence of the Exile learned about the existence of self appointed President Mathiesen and the Nõmme Government appointed by him. On the very same day Henrich Mark dismissed Mikhel Mathisedn from the membership from the government in Exile, reasoning that the latter broke the oath of the member of the Government. Thus illegal or not, we once again had two Presidents and two Government during 21 days. We should mention here that in the time that the new Constitution was already in force in Estonia (!), having been adopted by the people of Estonia and the referendum of June 28, 1992. This revoked the formed Constitution which had come to the effect in 1938 and on the basis of Article 1 of which the people had adopted the new Constitution and M. Mathiesen has conducted his affairs. Thus we should take the standpoint that the beginning of adoption of new Constitution and based on the legal continuity, the Government in Exile and the President I Exile could act solely on the basis of the new Constitution during the last one hundred and two days of their office.
Tale 4
On the basis of new Constitution, the 7th Riigikogu was elected on ‘September- the first constitutional parliament after World War 2. The Estonia did not yet have the President. On October 5, 1992 Mr. Lennart Meri was elected President of the Republic. He took his oath of office on the following day, i.e. on Tuesday, October 6 ,1992 and thus assumed office. There still was not Constitutional Government – in the evening of October 8, 1992 the President authorized Mart Laar to form that Government, The Government of Laar, assumed office by taking oath of office before the Riigikogu. The Government in Exile transferred its powers festively before the Riigikogu on October 7, as already mentioned. However the question to whom arises. It could not transfer the powers to the Vähi’s Government as it was unconstitutional and this would have violated the principle of legal continuity. The Government of Laar did not exist yet.
We should take the standpoint, then, that the declaration of the Government in Exile of July 16, 1992 on the relinquishment of office was in conflict with the new Constitution and, as such, it was legally void. Under article 92of the new Constitution, the Government may resign upon several cases, however, in the given case we can speak about the resignation of the Prime Minister or convention of the new membership of the Riigikogu. The latter, as referred, occurred on October 5. Thus, the Government in Exile could and should have resigned on October 5and not on July 16 or October 7. One way or another, the resigned Government should have continued to perform duties until the President of the Government released the Government of the Republic (in Exile) upon the assumption of office of the new Government, There are no data indicating that President Lennart Meri released the preceding Government (in Exile) upon the assumption of office the Laar’s Government under article 92 of the Constitution. This would have been the correct thing to do according to the principle of legal continuity.
There are at least there questions which are not answered yet: 1. In terms of legal continuity was there a vacuum of power in the line of the government? 2. If the president of the Republic did not released the Government (in Exile upon the assumption of office of the new Government, then what does this mean in public law? 3. If the President of Republic officially released the unconstitutional Vähi’s Government upon the assumption of office of the Laar’s Government, did he or did he not proceed from the principle of legal continuity?
On the day that followed his address to the Riigikogu, i.e. on October 8, the President in Exile, Heinrich Mark, paid a visit to President of the Republic Lennart Meri. In conversation between H. Mark and the author Mr. Mark said it was only in this meeting with the president when he signed the document by which he resigned his office of President. Does this mean that here too there were two Presidents during a couple of hours? The answer is Yes and No. Under article 82(4) of the Constitution the powers of the President of the Republic shall terminate upon the assumption of office of new President of the Republic. Thus, the power of Mr. Heinrich Mark in the capacity of the President of Republic terminated as Lennart Meri assumed office, and in his capacity of the President in Exile, H. Mark had nothing to transfer in the Kadrioru Castle on October 8. On the other hand, it is still possible to claim that we had two Presidents between October 6 and 8- this time not because someone had wanted to usurp the power or refused to transfer it. It just accidentally happened so because Estonia has (from time to time) a tradition of two presidents!

Kolm peotäit liiva kapitalismile

Alljärgnevalt mõned sissejuhatavad mõtted kapitalismi kui mudeli käsitlemise kohta. Kahjuks Wordi teksti joonealused viited allikatele kaovad teksti ülekandmisel ära, mistõttu lisan need suvalises järjestuses teksti lõppu. Kirjutatud 12.07.2011.


Kapitalismi pahe on hüvede ebavõrdne jaotus. Sotsialismi pahe on häda võrdne jaotus.
Winston Churchill


Kui Prantsusmaa ja Navarra kuningas Louis XIV, Päikesekuningas, 1715. aasta 1. septembril suri, astus tema ülemkammerhärra kuninga magamistoa rõdule, peas kübar musta sulega, ja hüüdis: “Le Roi est mort”. Seepeale läks ülemkammerhärra tuppa tagasi. Naastes rõdule kandis ta kübara küljes valget sulege. Nüüd hüüdis ta kolm korda: “Vive le Roi Louis XV”. Sellest ajast on saanud kuulsaks hüüdlause: "Kuningas on surnud, elagu kuningas!".
On hulganisti märke sellest, et kapitalistlik süsteem on iseenda hävitamisega lõpusirgele jõudmas. Kes võiks olla see kammerhärra, kes kapitalismi surma kuulutaks ja millise majandussüsteemi sünnist ta teada annaks? Kas tõesti saame kuninga rõdul näha Karl Marxi, kes on osundanud vastuolule ületootmise ja turukriisi vahel ja kuulutanud kapitalismi hävingut klassivõitluse ja revolutsiooni tulemusena? Või lehvitavad meile vastu näiteks Adam Smith, John M. Keynes või Milton Friedman ja tunnistavad, et tahtsime parimat, aga välja kukkus nagu alati? Tõeliseks rebimiseks läheks neokapitalismi või postkapitalismi teooriate või mudelite, aga ka futuroloogide tulevikustsenaariumide apologeetide vahel.
Tänases maailmas tundub n-ö Lääne tüüpi kapitalismile väljakutset pakkuvat Hiinas, Venezuelas ja Venemaal harrastatav ’autoritaarne kapitalism’. Kas see ka pikemas perspektiivis õnne õuele toob, on iseasi. Liberaalsele turumajandusele alusepanija Adam Smith hoiatust, et eesmärgiks ei tule seada mitte riigi tugevust, vaid üksikisiku heaolu, ei paista autoritaarse kapitalismi edendajad arvesse võtvat. Üldisel kõrbestumise taustal paistab oaasina Põhja-Euroopa (Rootsi, Soome, Norra, Taani), kus sotsiaaldemokraatial on õnnestunud kapitalismi teatud määral ohjeldada. Kui jätkusuutlik selline ’ohjeldatud kapitalismi’ mudel on, saame edaspidi teada.
Käes on kapitalismi agoonia. Kui selles faasis abi ei saa, järgneb meditsiinilises mõttes kliiniline surm, kust tagasitee on võimalik vaid teatud ajaühiku jooksul. Vastasel juhul saabub bioloogiline surm – aju lakkab toimimast.
Kapitalistid ise kapitalismi reformida ei suuda, nagu haige ei suuda ennast ise opereerida. Poliitikud tegelevad tagajärgede likvideerimisega, mitte põhjustega, üritades nii agooniat tulevikku lükata. Kuidas teisiti nimetada riigiosaluse hankimisi suuremates pankades, autotööstuse doteerimisi või tervete riikide priipajukile võtmisi. Arvatakse, et sellised lääneriikide drastilised ja tavaolukorras mõeldamatud otsused on tehtud selleks, et kapitalistlikku liberaalset majandussüsteemi kaitsta ja elus hoida, mitte selleks, et seda lammutada. Arvatakse ka seda, et riigi osalus pankades on ilmselt ajutine ja peab vältima süsteemset kriisi, mis viiks suurte sotsiaalsete vapustusteni. Siinkirjutaja nii ei arva – pigem on siin tegemist McKinsey tegevjuhi Dominic Bartoni kritiseeritud ’kvartalikapitalismiga’ (quarterly capitalism), mis tekkis juba aastakümneid tagasi ja mille läbi kapitalism kaotab oma tegevuses pikaajalist perspektiivi ja elab järjest enam lühiajalises maailmas. Barton kohtus 18 kuu jooksul üle 400 äri ja valitsusjuhiga üle kogu maailma ning veendus, et maailm on viimase kolme aastaga muutunud määral, mis ei võimalda enam vana moodi jätkata. Tõusva Ida ja arenenud Lääne jõudude vahekorras on juba toimunud dramaatiline nihe, paljudes riikides tungib peale populistlik poliitika, kasvab sotsiaalne stress, globaalse governance (rahvusvaheliste institutsioonide nagu WTO ja IMF) süsteemis suurenevad pinged. Bartoni arvates on tõenäoline, et kui kapitalistid ise midagi ette ei võta, võivad valitsused hakata avalikkuse rahustamiseks ja püüdes ära hoida järgmist kriisi liigselt majandusse sekkuma.
Samas on vaba turumajanduse põhimõtetest taganemisele hakatud otsima teoreetilisi õigustusi. Nii on Nobeli majanduspreemia laureaat Paul Krugman hakanud kahtlema, kas vabakaubanduspoliitika on ikka igal pool ning kõigile kasulik. Mööngem sedagi, et 1930-ndatel John M. Keynesi väljapakutud teooria riigi rollist majanduse reguleerimisel, mida 1970-ndatel kritiseeris näiteks Friedman, on 2007. aastal alanud globaalse finantskriisi tulemusel nautimas renessanssi. Nii on keinsism, mis lähtub eeldusest, et kapitalistlikku majandust peab stabiilsuse tagamiseks riiklikult juhtima, olnud/saanud Georg W. Bushi, Barack Obama, Gordon Browni, Angela Merkeli ja teiste globaalsete liidrite majanduspoliitika nurgakiviks. Majanduse riikliku juhtimise kontekstis tuleb meenutada, et Enroni, WorldComi, Adelphia, Harkini ning teiste suurte ettevõtete ning siseringi mängurite riisumisi ei paljastanud ja selle eest ei karistanud mitte kapitalismi läbipaistvus või vastutusvõime vaid demokraatia tööriistad. Viimatiöelduga ei soovi autor väita, et demokraatia ise on veatu…
Kas demokraatia, mida kapitalistid ei ole kunagi armastanud, osutubki selleks vahendiks, mille abil riikide rahvad kehtivat majandussüsteemi muutma hakkavad ja kas keinsism saab selle teoreetiliseks aluseks?
Kapitalismi ja demokraatia antagonistlikule suhtele osundas Ameerika Ühendriikide Ülemkohtu kohtunik Louis Brandeis juba umbes kaheksakümmend aastat tagasi: “Meil saab olla siin maal demokraatia või siis saab meil olla suur jõukus, mis on koondunud väheste kätte, aga meil ei saa olla mõlemad.” Seni on nad kassi ja koerana koos eksisteerinud, kuid kapitalismi agoonia kohustab demokraatliku valitsemisvormi kõrgeima võimu kandjat otsustama, mis on see uus majandussüsteem, mis aitab elu edasi viia.
Keinsismil on juba teie kord kriisi tagajärgede ravimiseks kuningas kapitalismi rõdule astuda. Esimest korda oli see teooria tekkimisel reaktsioonina 1930-ndate Suurele depressioonile. Siis kujunesid keskseks Keynesi soovitused majanduskriisi kahe peamise tulemuse (majanduslangus ja suur tööpuudus) lahendamiseks. Keynesi retsepti järgi pidi valitsus suurendama nõudmist läbi kulutuste suurendamise ja madalamate maksude, rikkudes seejuures vajadusel eelarvetasakaalu (ehk siis kulutaks rohkem kui tulud võimaldavad). Selline riigipoolne sekkumine ei olnud siis ega ole ka kaasajal kooskõlas kapitalismi põhipostulaatidega, mis põhistavad rikkuste loomise ja majanduse arengu vabale turumajandusele (laissez-faire printsiibile) ja konkurentsile, kus riigi osa majanduse reguleerimisel on piiratud. Paradoks ongi selles, et kapitalismi advokaatide vihatud keinsismi arsenal on juba kahel korral kapitalismi august välja upitanud. Seega on keinsismil märkimisväärne koht päikese all kätte võideldud.
Täiesti puhast kapitalismi kaasajal maailmas nagunii ei eksiteeri. Maad ongi võtmas keinsismi ja kapitalismi sümbioos, aga välistada ei saa ka muid segasüsteeme, kus riigi rolli majanduse reguleerimisel väärtustatakse.
Teooriaid ja praktikaid (nagu eespool viidatud autoritaarne- ja ohjeldatud kapitalism) on mitmeid, mistõttu on valikute tegemine raske. Välistada ei saa ka uute ideede esilekerkimist, ehkki põhimõtteliselt uue ja senitundmatu majandusmudeli väljapakkumine, eriti aga selle omaksvõtmine lähiperspektiivis tundub vähetõenäoline. Pigem võime kuulda konvergentsist, elik seniste majandusmudelite konkureerivate käsitluste kui protsesside teatud kokkulangemisest.
Usun, et tuleviku majandusmudel on rohkem inimese nägu, midagi Põhjamaade ’ohjeldatud kapitalismi’ sarnast, aga selle jätkusuutlikum versioon.
Üsna uudne käsitlus on ’sotsiaalne kapitalism’(socio-capitalism), mille kohaselt muuhulgas saab turud paremini tööle panna ja tulemit maksimiseerida kui see toimub olulisel määral makroökonoomika sotsiaalse juhtimise kaudu. Vaesuse vähendamine toob kaasa kapitaliturul osalejate arvu suurenemise. Riigi reguleeriv roll ja isegi turgude toetamine võib viia märkimisväärsete majanduslike tulemusteni, nagu seda on praktikas tõestanud näiteks internetiseerimise toetamine riikide poolt. ’Sotsiaalsele kapitalismile’ kui uuele majanduslikule lähenemisele kutsus kaks aastat tagasi (aasta 2009 alguses) üles Austraalia peaminister Kevin Rudd . Siiski tuleb ’sotsiaalse kapitalismi’ teaduslikke juuri otsida Hollandi poliitikateaduste professori Kees van Kersbergeni 1995. aasta tööst ”Social Capitalism: A Study of Christian Democracy and the Welfare State. Van Kersbergen määratles ‘sotsiaalset kapitalismi’ kui Euroopa heaoluriigi ühtset tuuma (common kernel) ja seadis selle keskteeks (middle way) sotsialistliku kollektivismi ja neo-liberaalse indivisualismi vahele. Ruddit võis inspireerida ka Robert Corfe 2008. aastal ilmunud kolmeosaline töö “Social Capitalism: In Theory and Practice” . Corfe nägemus ’sotsiaalsest kapitalismist’ langeb täielikult kokku Van Kersbergeniga. Ta mõistis hukka mittekammitsetud kapitalismi (untrammelled capitalism), kutsus üles ideoloogilise spekulatsiooni asemel empiirilistele tõenditele põhinevale poliitikale ja visandas sotsiaalse kapitalismi põhiväärtusena võimet realiseerida igaühe potentsiaali tulenevalt tema võimetest ja inklinatsioonist. Sellega välistas ta kõik klassieelarvamustest mõjutatud meetmed.
Varasemast ajast on käsitlusena tuntud ’neokapitalism’, kui taotlus uuendada kapitalismi majandusmudelit, mis toetuks kolme vaala: suurettevõtete, rahvusvaheliste korporatsioonide ja riigi domineerimisele.
’Postkapitalism’ aga seab eesmärgiks asendada kapitalismi majandusmudel tuleviku hüpoteetiliste majandusmudelitega. Neist tuntumate käsitluste ja/või majandusmudelitena tasub nimetada ’sotsialistlikku majandust’, mis meil Eestis tuli ebaõnnestunud eksperimendi korras üle elada kahe kapitalismiperioodi vahel. ’Ühistuline majandus’, mis põhineb tööühistutel (Eestis on selle vasteks tulundusühistu), tähendab ettevõtte juhtimist demokraatia printsiibil ettevõtte töötajate poolt, kes on ühtlasi ka tööühistu omanikud. Nii soovitakse muuhulgas luua ja säilitada töökohti, tõsta töötajate elukvaliteeti läbi rikkuse loomise, edendada kogukonda ja soodustada selle arengut. Väidetakse, et maailmas töötab tööühistutes kokku umbes 100 miljonit inimest. ’Osalusmajandus’ pakub võimaluse tootmisressursside ja tarbimise planeerimise otsustamisse kaasata kõiki asjaosalisi. ’Otsese- ja konsensuslik demokraatia’ või nende segu ei tundu väga praktilise lahendusena suuremate kogukondade puhul, kuna võimaldab kõigil inimestel hääletada iga majandusliku küsimuse asjus. Samas tänapäevased tehnoloogilised lahendused ei sea enam piire kogukonna liikmete arvu osas. ’Turusotsialism’ näeb ette tootmisvahendite riikliku omandi või siis nende kuulumise näiteks tööühistutele ning ei soovi praegusele sarnanev rahandussüsteem ja turumajanduse kaotamist. Samas ’majandusdemokraatlik’ lähenemine küll säilitab turumajanduse, kuid ettevõtete juhtimine soovitakse üle anda töötajate demokraatlikele juhtimisorganitele ning kontroll investeeringute üle läheks riigile koos avalike pankade võrgustikuga. ’Kommunism’ ja ’anarhism’ või ka nende hübriid ei leia ega vaja siinkohal pikemat käsitlemist. Nagu ka nn ’kinkimismajandus’, milles peamisi teenuseid ja tooteid lihtsalt jagatakse, ilma et sõlmitaks konkreetseid leppeid või et saadu eest tasutaks. Veel võib nimetada kontseptsiooni ’ärivabast ühistulisest ühiskonnast’, kus ettevõtlus usaldatakse mittetulunduslike organisatsioonide kätte. Kontseptsioon näeb sellisele süsteemile üleminekut järk-järguliselt. Seega poleks valdaval enamusel ettevõtetest omanikke, mis tooks kaasa börside kokkuvarisemise. ’Binaarökonoomika’ pooldab küll eraomandit ja turumajandust kuid soovib muuta kehtivat pangandussüsteemi. ’Tehnokraatlik majandussüsteem’ pakub välja juhtimissüsteemi muutmise, lubades juhtimise juurde vaid selleks vajalikke teadmisi ja kogemust omavad isikud (ekspertide võim), tõrjudes samas kõrvale poliitilise võimu esindajad. Teadlastele kätte soovitab majandusotsuste langetamise anda ’ressursipõhine majandus’. Kontseptsiooni kohaselt kuulutatakse kõik maised ressursid inimkonna ühisvaraks ja nende tarbimise planeerimise üle otsustatakse lähtuvalt teaduslikust meetodist. Lisagem siia lõpetuseks ka sotsiaaldemokraatide n-ö uustsentristliku ideoloogia ja praktika ’kolmas tee’, mida on rakendanud ka Tony Blair ja Gerhard Schröder. Tegemist on muuhulgas ideedega võrdsete võimaluste, ettevõtlikkuse ning õiguste ja vastutuse tasakaalu kohta. Aktuaalseteks teemadeks on tööhõive, avaliku sektori kulude kokkuhoid ja suund heaoluriigi investeeringutele. Mööngem, et sotsiaaldemokraatidel ei ole nendel teemadel siiski monopoli, sest ka konservatiividel ja kristlikel demokraatidel on nendes küsimustes sarnased vaated. Seda ideoloogiat ja praktikat saadab majandusfilosoofiana ’distributism’, mis väärtustab väike- ja pereettevõtlust ja soovitab tootmisvahendite maksimaalselt laia jaotamist kõigi ettevõtlusest huvitunud inimeste vahel. Suurkorporatsioonid ja suur valitsuse bürokraatia ei ole soosingus.


Viited:
Dominic Barton. Capitalism for the Long Term. Harvard Business Reviews, March 2011. http://hbr.org/2011/03/capitalism-for-the-long-term/ar/1.

“We can have democracy in this country, or we can have great wealth concentrated in the hands of a few, but we can’t have both.”

Kevin Rudd, The Global Financial Crisis, The Monthly, Feb. 2009 available at http://www.themonthly.com.au/node/1421: "a system of open markets, unambiguously regulated by an activist state, and one in which the state intervenes to reduce the greater inequalities that competitive markets will inevitably generate."

Kees van Kersbergen, Social Capitalism: A Study of Christian Democracy and the Welfare State (Routledge 1995) available at http://search.barnesandnoble.com/Social-Capitalism/Kees-Van-Kersbergen/e/9780415116701

http://www.amazon.co.uk/gp/search/ref=sr_adv_b/?search-alias=stripbooks&unfiltered=1&__mk_en_GB=%C5M%C5Z%D5%D1&field-keywords=&field-author=corfe&field-title=social+capitalism&field-isbn=&field-publisher=&node=&url=&field-binding_browse-bin=&field-subject=&field-feature_browse-bin=&emi=&field-dateop=&field-datemod=&field-dateyear=&sort=relevancerank&Adv-Srch-Books-Submit.x=48&Adv-Srch-Books-Submit.y=5

Reformi ei tule aga ministrikoht jääb?

Üks mees olevat oma jumalalt palunud, et viimane aitaks tal loteriil võita. Jumal vastanud, et ta ei saa kuidagi aidata enne kui mees vähemalt loteriipileti ostab. Võib oletada, et üheks koalitsiooniläbirääkimiste tõsisemaks vaidlusküsimuseks kujunes haldusterritoriaalne reform. Valitsusliidu verivärske programm aga reformi ette ei näe. Seega - pole reformi, pole probleemi! Sellises olukorras ei saa valitsejaid aidata ei teadlased, eksperdid ega OECD.
Reformierakond on varasemalt selgelt väljendanud, et valdade jõuga liitmist nad ei aktsepteeri ja üleüldse soovinuks Reformierakond teada, mida IRL haldusterritoriaalse reformi all mõtleb. Samuti tulnuks Reformierakonna idee kohaselt regionaalministri ametikoht sootuks koondada ja need funktsioonid üle anda põllumajandusministeeriumi baasil loodavale maaelu ministeeriumile. Tänase seisuga on siis nii, et regionaalministri ametikoht jääb alles, reform jääb aga ära.
Reformierakonna seisukoht IRLi pakutud reformikava suhtes on igati mõistetav. On ju IRL oma reformikavas kadestamisväärse põhimõttekindlusega eiranud teadlaste ja teiste asjatundjate ning arvamusliidrite soovitusi ja korranud nagu mantrat, et vallad tuleb kaotada ja moodustada maakonnasuurused vallad ja viis linna (tuntud kui ’15+5 reformikava’). Selline raamatupidamislik lähenemine haldusterritoriaalsele reformile on kahetsusväärne ja sellest kumas läbi suhtumine omavalitsusüksustes elavatesse eestimaalastesse kui lambakarja, keda võib suvaliselt liita ja lahutada.
Nüüd oleks Reformierakonnal võimalik ise ohjad haarata ja vastav reform omavalitsusüksuste huvisid arvestavatel ja muidu mõistlikel tingimustel ära teha. Keskerakonna ja SDE programmide põhjal otsustades on neilt erakondadelt selles küsimuses toetust oodata. Ilma vastava reformita satub Eesti varem või hiljem tupikusse ja siis on hilja hakata tegematajätmisi parandama. Julgustuseks on siin ka OECD verivärske raport ja vastavad soovitused, mis tõele au andes ei erine eesti teadlaste ja teiste asjatundjate ning arvamusliidrite viimaste aastate soovitustest.
Artikli maht ei võimalda OECD raportit ja soovitusi detailides käsitleda. Siiski saab väita, et haldusterritoriaalsete ümberkorralduste küsimustes kõlavad OECD seisukohad meeldiva kevadmuusikana nende teadlaste, ekspertide ja omavalitsustegelaste kõrvadele, kes on pikki aastaid püüdnud valitsusringkondadele selgitada neid põhitõdesid, mida me Eestis vastava reformi läbiviimisel peaksime arvestama. Toon siinkohal esile mõned neist: 1) avaliku teenuse standardite kehtestamise vajadus ja tähtaja andmine standardite täitmisega hakkasaamise tõestamiseks; 2) reformi eesmärgiks ei tohi olla efektiivsusnäitajad (raamatupidamislik lähenemine - UA) vaid avaliku teenuse tase ja selle kättesaadavus – mitte efektiivsus vaid elanike heaolu on oluline; 3) omavalitsusüksuste kategoriseerimine teenuste paketi alusel (näiteks väikeriigi Luxemburg eeskujul); 4) funktsionaalsete teenusepiirkondade moodustamine läbi omavalitsusüksuste horisontaalse koostöö (näiteks Soome eeskujul), selmet et omavalitsusüksusi jõuga liita või raisata aega viljatule tegevusele arvutada välja ja vaielda kui suur või kui rahvarohke peaks omavalitsusüksus olema; 5) pealinnaregiooni regulatsiooni väljatöötamine.
Haldusterritoriaalse reformi kavandamisel ei ole vaja alustada uue uuringu vms läbiviimisest, kuna neid on varsti ligi 20 aasta jooksul tehtud piisavalt ja värske OECD raport kinnitab meie oma teadlaste ja ekspertide seisukohtade mõistetavust ja aktsepteeritavust Eestist väljastpoolt vaadatuna. Millest on siseriiklikult puudu jäänud, on poliitiline tahe.
Viimane (esitatud 01.03.2011) vastavasisuline Norra ja Euroopa Majanduspiirkonna Finantsmehhanismidest rahastatud regionaalarengu projekt „Pealinnaregiooni omavalitsusüksuste koostöö- ja haldusvõimekuse tõstmine“ (edaspidi nimetatud Projekt, mis on leitav elektrooniliselt HOLi kodulehelt: http://43939.edicypages.com/ või http://43939.edicypages.com/files/Projektin %C3%B5ukogu%20l%C3%B5pparuanne.pdf) käsitles küll kitsamalt pealinnaregiooni haldusterritoriaalseid küsimusi (mis OECD hinnangul on samuti oluline teema), kuid jõudis ka mitmete üldistavate järeldusteni. Selle uuringu lõpparuandest saab välja tuua mõned olulisemad momendid, mida tuleks arvesse võtta ka üleriigilise haldusterritoriaalse reformi läbiviimisel:
Esiteks haldusterritoriaalse reformi (nagu ka muu sellelaadse ümberkorralduse) eesmärk saab olla vaid üks – avaliku teenuse taseme tõstmine ja teenuste kättesaadavuse parandamine. Kõik muud eesmärgid (näiteks see, et valla suurus peab olema 20tuh inimest vms raamatupidamislikud eesmärgid) on määratud läbikukkumisele.
Et seada eesmärgiks avaliku teenuse taseme ja kättesaadavuse parandamine, peab riik kehtestama need miinimumstandardid, mille poole püüelda ja mille alusel objektiivselt hinnata, kas üks või teine omavalitsusüksus saab ülesannetega hakkama või ei. Tõdegem, et ka täna võib ühe või teise n-ö standardi hea tahtmise juures erinevatest õigusaktidest välja lugeda, kuid puudub mudel avalike standardite kirjeldamiseks. Selline mudel pakutakse eelnimetatud Projektis ekspertide poolt välja.
Kui on kehtestatud miinimumstandardid, tuleb kolmandaks anda omavalitsusüksustele aega katsetamaks ja otsustamaks, kas suudetakse oma jõududega standarditele vastavaid avalikke teenuseid elanikele osutada või on seda mõistlik teha naaberomavalitsus(t)ega koostöös. Eelnimetatud Projekti lõpparuande üks järeldus on sõnastatav ka sloganina ’Haldusvõimekus läbi koostöö!’. Koostöö osas jõuti TTÜ teadlaste eestvedamisel lõppjäreldusele, et omavalitsusüksuste avalik-õiguslik koostöö on kehtiva õiguskorra alusel välistatud. Omavalitsusüksustel on täna läbi eraõiguslikest mittetulundusühingutest maakondlike või üleriigiliste liitude võimalik vaid selline koostöö, mis ei vaja ega eeldagi regioonis/piirkonnas üldkehtivate haldusaktide vastuvõtmist. Nii ongi senises koostöös tegeletud peamiselt kultuuri- ja spordiürituste korraldamisega.
Neljandaks eeldabki omavalitsusüksuste vaheline avalik-õiguslik ühistegevus näiteks ühistranspordi, vee-, kanalisatsiooni- ja prügimajanduse valdkonnas õigusliku korralduse muutmist ja ka seda toetab OECD raport.
Ja siinkohal käsitletavatest viimaseks, kui omavalitsus ise oma miinimumstandarditele vastavate ülesannete täitmisega hakkama ei saa ja koostööd ka teha ei soovi, peab elanike heaolu huvides sekkuma riik.
Eeltoodu ongi lihtsustatud haldusterritoriaalse reformi olemuse ja sisu kirjeldus ning pole mingit põhjust seda eestimaalaste jaoks keerulisemaks ajada. Tõdegem, et OECD seisukohad on eelkirjeldatutega sümpaatselt lähedased või kattuvad. Loomulikult peab sellist reformi saatma vastav regionaalarengu poliitika. Samuti tuleb üle vaadata omavalitsusüksuste funktsioonid ning koos haldusterritoriaalse reformiga läbi viia omavalitsusüksuste tulubaasi ’reform’, millele OECD samuti osundab.
Erinevate autorite poolt väljapakutud maavalitsuste tugevdamise idee puhul tuleb läbi vaielda ja otsustada, kas seeläbi soovitakse suurendada riigi rolli regioonis (tsentraliserimine) või antakse regionaalse arengu küsimuste otsustamine üle omavalitsusüksustele endile läbi nende koostööliitude (detsentraliseerimine). Veel teoreetiliselt kehtiva koalitsioonilepingu kohaselt võeti suund omavalitsusüksuste liitude tugevdamisele ja sellest tulenevalt ’maavalitsuste tegevuse lõpetamisele’. Nagu ka OECD soovitab, tuleb üle vaadata maavalitsuste roll. Tõenäoliselt tuleb senised maavalitsused lõpetada ja moodustada neli regionaalset maaelu arendamise keskust vms, kuid see on eraldi teema.
Ühe arvestatava lahendusena on teadlased välja pakkunud maakonnale avalik-õigusliku staatuse andmist ja seeläbi omavalitsusüksuste maakondlike koostööliitude reorganiseerimist avalik-õigusliku maakonna organiks. Viimatiöeldu ei tähenda teise tasandi omavalitsusüksust vaid omavalitsusüksuste avalik-õigusliku koostöö tasandit. Selline lähenemine ei ole sisulises vastuolus ka SDE ideega maakondlikust omavalitsusest.
Olen varasemalt korduvalt kirjutanud, et haldusreformi põhieesmärgiks ei saa olla kulude kokkuhoid, vaid halduse tõhustamine. Jutt sellest, et avalik sektor tuleks muuta efektiivsemaks on lihtsalt öeldes rumal jutt. Juhtimisteoreetiliselt ei saa avalik sektor iseenesest olla efektiivne või ebaefektiivne – efektiivne peab olema avaliku sektori organisatsioonide süsteem ja nende juhtimine. Avalikud teenused on majanduslikus mõttes valdavalt ebaefektiivsed - küll saab ja tulebki neid teenuseid osutada võimalikult efektiivselt. Kui arveametnikust reformi kavandaja unustab või kaotab sotsiaalse fookuse, on ettevõtmine määratud läbikukkumisele.
Tasub kaaluda ka kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse muutmist ja kohaliku elu juhtimise pööramist erakonnakesksest kogukonnakeskseks, kuid see on eraldi põhimõtteline teema ja vajab seetõttu ka eraldi käsitlemist.

Urmas Arumäe, PhD
EBSi õiguse ja avaliku halduse õppejõud


(saadetud 09.03.2011. a. Postimehele avaldamiseks arvamusloona, muudetud seoses OECD raporti ja koalitsioonilepinguga 24.03.2011)